Franco Albarracín
Una gran mayoría de los ciudadanos bolivianos celebraron con aires de esperanza el triunfo del expresidente morales en las elecciones del año 2006. El denominado “proceso de cambio”, impulsado por el partido oficialista, implicaba la caída de los partidos políticos de corte neoliberal, para implementar una nueva visión de Estado a favor de los sectores históricamente discriminados.
Sin embargo, a pesar de la aprobación de una nueva constitución y los intentos para reformar el Estado; las ansias de poder y la manipulación de la justicia, con fines estrictamente políticos partidarios, impulsaron la destrucción y el debilitamiento de la institucionalidad democrática y los derechos humanos.
En ese sentido, el nuevo gobierno de Evo Morales, decidió permanecer en el poder aludiendo que la reelección indefinida era un “derecho humano”, a la luz del estándar interamericano y la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El presente artículo tiene por objeto realizar un análisis sobre el supuesto derecho a la reelección indefinida a la luz de la normativa boliviana y el derecho internacional. Para ello, se divide en dos partes: la primera, aborda las leyes bolivianas y la Sentencia Constitucional que permitió la reelección del expresidente; la segunda, tiene por finalidad señalar la importancia del derecho al voto y las limitaciones legitimas a la posibilidad de ser reelegido para un cargo público, de acuerdo al sistema de ponderación en derechos humanos.
1. Contexto general y la Constitución boliviana
Después de la Asamblea Constituyente y un duro proceso de negociación entre distintos sectores de la sociedad boliviana, la Constitución fue aprobada el año 2009, dando nacimiento al Estado Plurinacional de Bolivia.
Los artículos 156, 168, 285. II y 288 de la Constitución boliviana establecen las limitaciones que tienen las autoridades elegidas en relación a la posibilidad de una nueva postulación. En este sentido, el artículo 168 de la Carta Magna, de manera clara y concreta, establece que el Presidente y Vicepresidente solo pueden ser reelegidos de manera continua por una sola vez.
Ante esa limitación constitucional, Asambleístas del partido Movimiento Al Socialismo, decidieron llamar a un referéndum nacional con el objetivo de modificar el artículo 168 de la Constitución para conseguir la habilitación del expresidente Morales a las elecciones del año 2019.
El gobierno decidió emprender un conjunto de estrategias con el fin de ignorar lo establecido por la Constitución y, de esta manera, permitir que el presidente y vicepresidente puedan ser reelegidos de manera ilimitada.
En consecuencia, mediante Ley N°757 del 5 de noviembre de 2015, la Asamblea Legislativa Plurinacional (controlada por el partido de gobierno con una mayoría de dos tercios) aprobó la Convocatoria a Referendo Constitucional Aprobatorio para que el pueblo boliviano, mediante el uso de la democracia directa y participativa, apruebe o rechace la reforma del Artículo 168 de la Constitución a través de la siguiente pregunta:
¿Usted está de acuerdo con la reforma del Artículo 168 de la Constitución Política del Estado para que la Presidenta o Presidente y la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado puedan ser reelectas o reelectos por dos veces de manera continua?
De acuerdo a los resultados oficiales del Órgano Electoral Plurinacional, el “NO” tuvo una respuesta mayoritaria con 51,30% (2.682.517 votos) frente al “SI” que obtuvo el 48,70% (2.546.135) de los votos. La población boliviana, en pleno ejercicio de sus derechos políticos a través del derecho al voto, decidió rechazar la modificación de la Constitución, de esta forma, oponiéndose a una nueva reelección del presidente Evo Morales Ayma y el Vicepresidente Alvaro García Linera.
A pesar de que las autoridades bolivianas emitieron pronunciamientos públicos comprometiéndose a respetar los resultados, de manera posterior, se emprendieron distintas estrategias para ignorar y rechazar el voto ciudadano expresado mediante referéndum.
En consecuencia, asambleístas del partido oficialista decidieron presentar una Acción de Inconstitucionalidad Abstracta argumentando la inconstitucionalidad de los artículos 52. III., 64 inc. D), 65 inc. B), 71 inc. c) y 72 inc. b) de la Ley del Régimen Electoral y la inaplicabilidad de los artículos 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución por contradecir supuestamente los artículos 26 y 28 del Texto Constitucional y 1.1, 23, 24 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
De acuerdo a la interpretación de los asambleístas accionantes, el Tribunal Constitucional tenía la obligación de aplicar el Control de Convencionalidad y, ´por lo tanto, disponer la APLICACIÓN PREFERENTE del artículo 23 del Pacto de San José, por encima de los artículos constitucionales que, de acuerdo a su criterio, vulneraban el derecho humano del presidente a ser reelegido de manera indefinida.
El Tribunal Constitucional mediante Sentencia Constitucional 0084/2017 decidió declarar la APLICACIÓN PREFERENTE del artículo 23 de la Convención Americana, y por lo tanto la inaplicabilidad del artículo 168 que limitaba la reelección indefinida del presidente y vicepresidente. De acuerdo al Tribunal Constitucional Plurinacional, el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, no establece limitaciones a las autoridades públicas para ser reelegidos de manera ilimitada, en ese sentido, la Constitución boliviana era contradictoria al Pacto.
La sentencia mencionada permitió que el presidente Evo Morales y el Vicepresidente Alvaro Garcia Linera sean habilitados para las próximas elecciones del año 2019, de esta forma, los resultados del referéndum no fueron respetados, vulnerando el derecho al voto de más de 2 millones de ciudadanos bolivianos.
2. El derecho al voto y la reelección dentro del sistema interamericano de protección a derechos humanos
El voto es un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico nacional e internacional que permite a los individuos intervenir en la adopción de decisiones políticas o la construcción de normativas esenciales dentro de un Estado democrático.
Asimismo, la participación directa se expresa a través de distintos mecanismos electorales, entre éstos, el referéndum. De acuerdo a la Observación General N°25 del Comité de Derechos Humanos, el ejercicio de los Derechos Políticos son desarrollados fuera de la concepción cerrada de una contienda electoral, en consecuencia, estos derechos incluyen los mecanismos de participación directa como los referendos.[1]
Es así, que este derecho se encuentra plenamente reconocido por el artículo 23. B. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el articulo 25 b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el articulo XX de la Declaración de Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho al voto, al igual que los resultados de todo proceso electoral. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama Vs Nicaragua indicó que la participación política implica distintas actividades que pueden ser realizadas por las personas de manera individual o colectiva, con el objetivo de intervenir en asuntos públicos a través de mecanismos directos. [2] Del mismo modo, la Corte señala que el Estado debe generar las condiciones y mecanismos óptimos para que el derecho pueda ser ejercido de manera efectiva.[3]
El voto tiene efectividad cuando el Estado ha garantizado este derecho, tomando en cuenta el procedimiento electoral en su conjunto y, sobre todo, los resultados del mismo. Por lo tanto, no tiene sentido alguno cumplir con el principio de igualdad y no discriminación durante un referendo o una elección de autoridades, si los resultados de todo el proceso no van a ser respetados. Los Estados deben recordar que el voto de cada ciudadano constituye en un poder de decisión y una expresión de la voluntad de las personas, cuyas consecuencias jurídicas de los resultados deben ser respetadas y garantizadas por las autoridades estatales. De lo contrario se estaría afectando la efectividad del derecho en su conjunto.
En Bolivia, durante el referéndum, más de 2 millones de personas ejercieron legítimamente su derecho al voto para negar la modificación a la Constitución, empero, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante Sentencia 0084/2017 decidió ignorar los resultados y habilitar a las exautoridades.
De acuerdo a la Constitución boliviana, los derechos fundamentales que reconoce el orden constitucional, deben interpretarse en el marco de los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos firmados y ratificados por Bolivia. Del mismo modo, estos tratados pueden aplicarse de forma preferente, cuando prevean normas más favorables a las establecidas en el Texto Constitucional.[4]
Según el razonamiento del Tribunal Constitucional los artículos 156, 168, 285. II. y 288 de la Constitución van en contra del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el marco de su Sentencia Constitucional 0084/2017, la ley interna solo puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. El análisis realizado por el Tribunal boliviano se basa en el Informe N°137/99 de la Comisión Interamericana[5] y en el caso Yatama Vs Nicaragua. Se entiende –según los Magistrados- que las limitaciones señaladas en el artículo 23.2. de la Convención, son causas taxativas que facultan la reglamentación mediante ley de los derechos políticos, por lo tanto, se entendería que toda restricción a estos derechos, que no esté reflejada dentro del artículo 23.2., constituye en una transgresión a la Convención y, además, una violación de Derechos Humanos.
Resulta evidente que el análisis efectuado por el Tribunal Constitucional, no solo es incompleto, sino también, de mala fe. Es evidente que su análisis tiene por objetivo final, posibilitar la reelección indefinida del expresidente Evo Morales, implicando de manera directa la vulneración del derecho al voto de millones de ciudadanos bolivianos, al impedir que los resultados del referendo del 21 de febrero puedan ser aplicados.
Si bien el artículo 23 del Pacto de San José señala las causas por las cuales los derechos políticos puede ser limitados, es importante recordar el desarrollo que ha establecido la jurisprudencia de la Corte en relación a la limitación de este derecho.
La Corte Interamericana en el caso Yatama Vs Nicaragua, señala que estos derechos no son absolutos, si bien hace alusión a las limitaciones “exclusivas” que establece el artículo 23, también resalta la importancia del principio de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática, en relación a toda reglamentación que restringe el derecho en discusión.[6]
El Sistema Interamericano tuvo un desarrollo importante sobre estos derechos en el caso Castañeda Gutman Vs Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, los representantes de las víctimas tuvieron un razonamiento similar al del Tribunal Constitucional Plurinacional en relación a las supuestas causas taxativas que expone el artículo 23 de la Convención en relación a la restricción de los derechos políticos. Sin embargo, la corte señaló que “El artículo 23 de la Convención Americana debe ser interpretado en su conjunto y de manera armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo 1 de dicho artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible ignorar el resto de los preceptos de la Convención o los principios básicos que la inspiran para interpretar dicha norma.”[7] En consecuencia, se entiende que dichas limitaciones deben ser interpretadas en base a la integralidad del tratado, tomando en cuenta que el párrafo relativo a las causales de regulación del artículo 23 tiene como fin evitar toda discriminación.
Por lo tanto, es necesario recordar que, salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos, existe la posibilidad de establecer limitaciones a los derechos de acuerdo a los criterios que establece la propia Corte y otros sistemas internacionales de Derechos Humanos. Al respecto, el Juez García Sayán señaló que “La Corte ha efectuado ya, en un caso distinto, una determinación sobre el término “exclusivamente” y determinó que debía ser interpretado de manera sistemática con el artículo 23.1 y con el resto de los preceptos de la Convención y los principios básicos que la inspiran. En particular, se estableció que las causales consagradas en dicho artículo no son taxativas sino que pueden ser reguladas teniendo en cuenta variantes tales como las necesidades históricas, políticas, sociales y culturales de la sociedad (…)”[8]. En consecuencia, tomando en cuenta que estos derechos no son absolutos,[9]los derechos políticos pueden ser limitados en base a criterios objetivos y razonables[10], y no estrictamente los señalados en el artículo 23.2.
De esta manera, haciendo alusión al propio sistema establecido por la Corte Interamericana para restringir o limitar en determinadas ocasiones los derechos humanos, es importante resaltar los requisitos que exige el estándar internacional de derechos humanos para dicho objetivo.[11] En consecuencia, para regular y restringir en determinadas ocasiones los derechos, el Estado debe cumplir con los siguientes criterios: a) legalidad de la medida restrictiva; b) finalidad y proporcionalidad de la medida restrictiva y c) necesidad de la medida en una sociedad democrática.
3. Conclusión
El Tribunal Constitucional Plurinacional realiza una interpretación propia del artículo 23 de la Convención y, de este modo, señala que dicho instrumento permite la posibilidad de una reelección indefinida para autoridades públicas, tomando en cuenta que la prohibición a la reelección indefinida no forma parte de las causales supuestamente taxativas que enumera el artículo 23.2. para restringir los derechos políticos. De esta manera, el Tribunal Constitucional usurpa las funciones de la Corte Interamericana al ir en contra de los artículos 29 y 62 del Pacto. Por consiguiente, a través la actuación ilegal e ilegítima del Tribunal, se comprueba de manera reiterada la violación de los derechos políticos de millones de bolivianos.
Es importante recordar que, por solicitud del Secretario General de la OEA, Luis Almagro, en fecha 24 de octubre de 2017, invitó a la Comisión de Venecia a realizar un estudio sobre el derecho de reelección, dentro del contexto de una mala práctica en la región que consistía en la modificación de los períodos presidenciales a través de una decisión de las cortes constitucionales y no de un proceso de reforma.
Al respecto, la Comisión de Venecia estableció que “el derecho de presentarse a una reelección, no es un derecho absoluto y puede estar sometido a limites objetivos y razonables”.
Lamentablemente, tomando en cuenta que las Sentencias Constitucionales no tienen un recurso ulterior, es decir que son inapelables; la única instancia que podía dar una solución al dilema boliviano era la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Empero, a pesar de las denuncias presentadas ante dicha instancia y las miles de firmas y solicitudes enviadas; la CIDH emitió un criterio tres años después. La vulneración a la constitución y a la voluntad popular fue el punto de partida que originó los conflictos del año 2020 y que terminó con las muerte de más de 30 bolivianos y aproximadamente 800 heridos.
[1] Comité de Derechos Humanos. 57°Periodo de sesiones (1996). Observación General N°25. Artículo 25 – La Participación en los asuntos públicos y el derecho de voto. Par.6
[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama Vs Nicaragua. Sentencia del 23 de junio de 2005. Fondo, reparaciones y Costas. Par. 196
[3] Ídem. Par. 195
[4] Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. Artículo 13.IV., 256 Y 410. II.
[5] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe N°137/99, Caso 11.863, Andrés Aylwin Azócar y Otros respecto a Chile, 27 de diciembre de 1999, párrafo 101.
[6] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama Vs Nicaragua. Sentencia del 23 de junio de 2005. Fondo, reparaciones y Costas. Párr. 206.
[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman Vs Estados Unidos Mexicanos. Sentencia del 6 de agosto del 2008. Párrafo. 153.
[8] Voto Concurrente Razonado del Juez García Sayán. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso López Mendoza Vs Venezuela de 1 de septiembre de 2011. Párrafo 7.
[9] Comité de Derechos Humanos. Comunicación 1410/2005, Denis Yevdokimov y Artiom Rezanov Vs. Federación de Rusia. 9 de mayo de 2011. Párrafo 7.4
[10] Comité de Derechos Humanos. 57°Periodo de sesiones (1996). Observación General N°25. Artículo 25 –La Participación en los asuntos públicos y el derecho de voto. Párrafo 4.
[11] Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. La Colegiación de periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos)
