von Cherif Bassiouni / William Schabas (eds.), Antwerpen (Intersentia) 2011, 480 Seiten
Angeregt durch die Hochkommissarin für Menschenrechte der Vereinten Nationen, Navanethem Pillay, haben zwei ebenso profilierte wie kritische Völkerrechtler den Versuch unternommen, in einer Reihe von Beiträgen den Stand der „UN Human Rights Machinery“, also des internationalen menschenrechtlichen Schutzsystems im Rahmen der Vereinten Nationen zu vermessen und auf verschiedenen Gebieten Perspektiven für seine Verbesserung und künftige Entwicklung zu präsentieren. Herausgekommen ist außergewöhnlich dichtes Werk voller kritischer Einsichten und bedenkenswerter Reformvorschläge, das ohne Zweifel in den Diskussionen in der UNO selbst und in der menschenrechtlichen Diskussion eine erhebliche Rolle spielen wird. Nahezu alle Autorinnen und Autoren verbinden intime Kenntnis der „Machinery“, großenteils aus eigener Erfahrung als unabhängige Experten eben dieser Maschinerie, mit der nötigen Distanz, um die einzelnen Elemente des ganzen Systems in ihrer historischen Bedingtheit, ihren Erfolgen und Unzulänglichkeiten und ihren Entwicklungsmöglichkeiten zu analysieren.
Das System der mittlerweile 10 „Treaty Bodies“, also der Ausschüsse von unabhängigen Experten, die Menschenrechtsabkommen der UNO überwachen sollen, ist seit einigen Jahren Gegenstand einer intensiven Reformdiskussion im Menschenrechtshochkommissariat. Diese Diskussion mit neuen Impulsen voranzubringen, war auch ein wesentlicher Anstoß für die Entstehung des vorliegenden Bandes. So ist es nur logisch, dass der Analyse und der Zukunft dieses wesentlichen Standbeins des UN-Menschenrechtsschutzes der erste Teil des Buches gewidmet ist. Die insgesamt 10 Beiträge dieses Teils bringen eine Fülle von spannenden, teils kontroversen und auch überraschenden Zugängen und Einsichten zur Funktionsweise dieser Ausschüsse. Überraschend ist zweifellos, dass am Beginn ein Aufsatz über ein noch gar nicht existierendes Organ steht, nämlich den „Welt-Menschenrechtsgerichtshof“ (nicht zu verwechseln mit dem Internationalen Strafgerichtshof). Der ehemalige Sonderberichterstatter zu Folter und langjährige UN-Experte in vielen menschenrechtlichen Fragen Manfred Nowak hat sich in den letzten Jahren zum prominentesten Fürsprecher eines solchen Menschenrechtsgerichtshofs gemacht, der die bestehenden regionalen Menschenrechtsgerichtshöfe in Europa, Amerika und Afrika ergänzen soll. Was diese allmählich Gestalt annehmende Idee mit den Treaty Bodies zu tun hat, wird aus Nowaks Beitrag rasch einsichtig. Ein solcher Menschenrechtsgerichtshof würde ja, genau wie das die regionalen Gerichtshöfe tun, wesentliche Funktionen der Treaty Bodies übernehmen: Die verbindliche Interpretation der einzelnen Menschenrechtsabkommen, aber vor allem die Entscheidung von individuellen Beschwerden über eine Verletzung der entsprechenden Menschenrechte, die heute, oft erst nachträglich, den Vertragsausschüssen (Treaty Bodies) übertragen ist. Nach dem seit einigen Jahren vorliegenden Modellstatut dieses Menschenrechtsgerichtshofs würden Staaten, die das neue Gericht anerkennen, ihm die Entscheidungsgewalt für solche Einzelbeschwerden übertragen und sie damit automatisch den Vertragsausschüssen entziehen. Damit greift die Idee des Menschenrechtsgerichtshofs gleich an zwei virulenten Stellen in die Reformdiskussion der Treaty Bodies ein: Zum einen würden diese von einem erheblichen Teil ihrer Aufgaben entlastet und könnten somit effektiver werden. Zum andern wäre für mehr Einheitlichkeit in der Auslegung der Verträge und in der Wahrung der Rechte der Opfer von Menschenrechtsverletzungen gesorgt.
Ein weiterer über die eigentliche Diskussion der Vertragsorgane hinausgehender Beitrag ist gut unter den spezifischen Fachbeiträgen versteckt. Herausgeber William Schabas räumt in einem kurzen aber prägnanten Essay mit der klassischen Unterscheidung (die ganze Struktur etwa der Website des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte beruht darauf) zwischen rechtsverbindlichen und nicht verbindlichen Menschenrechtsdokumenten (letztere oft mit dem paradoxen Begriff „soft law“ bezeichnet) auf. Überzeugend zeigt er auf, dass dies schon bei der an sich als bloßer Resolution der Generalversammlung unverbindlichen Allgemeinen Erklärung von 1948 nicht (mehr) aufgeht, da diese längst auch in zahlreichen Verträgen als Rechtsquelle aufgenommen wurde. Demgegenüber erweisen sich die juristisch gesehen so viel verbindlicheren Menschenrechtsverträge als reichlich unverbindlich, wenn es um ihre Umsetzung und Durchsetzung geht, was, wie Schabas zu Recht anmerkt, ja gerade den verbindlichen Charakter von Recht ausmacht. Schabas schlägt vor, dieses Zwei-Klassen-Schema durch ein Verständnis der graduellen Rechtswirksamkeit von international gebilligten Menschenrechtsdokumenten zu ersetzen, bei dem es darum geht, die Verbindlichkeit und eben insbesondere die realen Durchsetzungsmöglichkeiten aller dieser Instrumente zu verbessern.
Die spezifischer auf die Verträge gerichteten Beiträge diskutieren mit unterschiedlichen Ansätzen alle deren wesentliche Funktionen: Das Staatenberichtssystem, das in nahezu allen diesen Verträgen einen Eckpunkt der Ausschussarbeit ausmacht, einschließlich der Empfehlungen der Ausschüsse an die Staaten und der – besonders schwach ausgeprägten – Kontrolle dieser Empfehlungen; die Rolle der „General Comments“, also der autoritativen Kommentare, die die Ausschüsse zur Interpretation des jeweiligen Vertrags geben; die in den meisten Ausschüssen zumindest durch entsprechende Zusatzprotokolle gegebene Möglichkeit, dass sich auch einzelne Opfer mit individuellen Beschwerden an sie wenden, und die sich daraus ergebenden Möglichkeiten konkreten Opferschutzes; und schließlich die generelle Frage der Beteiligung der Betroffenen an der Arbeit der ganzen „machinery“. Einige Autoren gehen dabei stark exemplarisch vor. Chris Maina Peter etwa gerät seine Analyse des Instruments der Einzelfallbeschwerde am Beispiel des Anti-Rassismus-Ausschusses (CERD) eher zu einer Überblicksdarstellung über das CERD an sich, dem der Autor lange angehört hat. Aslan Abashidze hingegen stellt am Beispiel des WSK-Ausschusses die Bedeutung der General Comments als wichtigem Werkzeug für die Gesamtarbeit der Ausschüsse dar. Einen Mittelweg geht Rachael Lorna Johnstone bei der Analyse der Wirksamkeit des Staatenberichtswesens dar. Als zentrales Beispiel dient ihm der gerade erst geschaffene Ausschuss gegen das gewaltsame Verschwindenlassen, doch die daran entwickelten Vorschläge sind strikt genereller und teilweise sehr origineller Natur. Sie zielen vor allem auf zwei Dinge: Eine größere Vereinheitlichung der Prozedur der Staatenberichte, deren hohe Arbeitslast und teilweise Überschneidung ein zentraler Kritikpunkt bei der ganzen Reformdiskussion seitens der Staaten ist, und, wesentlich weniger geläufig, ein starkes Plädoyer für eine Dezentralisierung der Ausschussarbeit, insbesondere eine stärkere Präsenz in den Regionen. Klassisch analytisch schließlich ist der weitere Essay zum gleichen Thema aus der Feder von Michael O’Flaherty (stv. Vorsitzender des Menschenrechtsausschusses) und Pei-Lun Tsai. Ein oft benannter wunder Punkt des menschenrechtlichen Vertragssystems ist die Kontrolle der von den Ausschüssen gemachten „Empfehlungen“, die ja eigentlich mehr sind als Empfehlungen, sondern klare Ansagen, was der betreffende Staat tun solle. Hier macht Felice Gaer, die Direktorin des Jacob-Blaustein-Instituts für Menschenrechte des American Jewish Committee und stv. Vorsitzende des UN-Folter-Ausschusses, eine Reihe von sehr präzisen Vorschlägen zur Verbesserung.
Das Highlight unter den Beiträgen zur Arbeit der Vertragsorgane aber scheinen mir die Analyse und die Verbesserungsvorschläge zur Behandlung der Einzelfallbeschwerden durch die Vertragsausschüsse zu sein, die drei Mitglieder der argentinischen Menschenrechtsorganisation CELS erarbeitet haben. Ausgehend von der nicht nur im UN-System zu konstatierenden Ungleichheit der Waffen zwischen den Opfern und den betreffenden Regierungen formulieren Gabriela Kletzel, Camila Barretto und Mónica Zwaig auf der Basis genauer Kenntnis der Arbeit aller Ausschüsse, einschlägiger Entscheidungen regionaler Menschenrechtsgerichtshöfe und auch der von UN-Hochkommissariat seit 2006 organisierten Diskussion um anstehende Reformen einen Katalog von detaillierten Verbesserungsvorschlägen sowohl für die Arbeit der Ausschüsse selbst als auch für ihre Interaktion untereinander und mit den Opfern und deren Vertretungen. Zentrale Forderung ist, die Rolle der Opfer in allen Phasen der Verfahren zu stärken und zum Mittelpunkt jeder Reformüberlegung zu machen. Eine solche Perspektive führt sie jedoch nicht zu einer Verengung auf die individuelle Opferperspektive, im Gegenteil entwickeln sie gerade daraus eine Reihe von Forderungen nach einem effektiven Opferschutz, der tatsächlich die Prinzipien von integraler Wiedergutmachung, Verhinderung von Straflosigkeit und Garantie gegen erneute Menschenrechtsverletzungen den Ausschüssen nahelegt, in ihren „Empfehlungen“ an die betreffenden Staaten Maßnahmen in den Mittelpunkt zu stellen, die ausgehend vom konkreten Fall auf die strukturellen Wurzeln der jeweiligen Menschenrechtsverletzung zielen und somit auch für andere potentiell oder tatsächlich Betroffen eine reale Verbesserung darstellen.
Der zweite Teil des Buches ist im Wesentlichen der Arbeit des Menschenrechtsrats (dem Nachfolger der alten Menschenrechtskommission) gewidmet. Eingeleitet wird er von einem sehr kritischen Blick von Olivier de Frouville, dem stv. Vorsitzenden der Working Group on Enforced and Involuntary Disappearances (WGEID) auf das gesamte Menschenrechtsschutzsystem der UNO und auf den Menschenrechtsrat in Besonderen. Die Staaten, so Frouville, hätten zwar anerkannt, dass der Menschenrechtsschutz nicht allein den Regierungen überlassen werden könne, sondern auch den Sachverstand und vor allem die politische Unabhängigkeit von Experten brauche. Es gebe aber keine organische Verbindung zwischen der Welt der Staaten und der Sphäre der Experten im UN-System, so dass die Meinung der Experten (und hier sind in erster Linie eben die Vertragsausschüsse zu nennen) oft ins Leere läuft. Frouville scheut sich ebenso wenig wie am Beginn des ersten Abschnitts Manfred Nowak, auch radikal neue Ideen in die Debatte zu werfen. Das System der Treaty Bodies sieht er an sein Limit gekommen und findet wie Nowak in einem internationalen Menschenrechtsgerichtshof eine mögliche neue Form, dieses System zu reformieren und effektiver zu machen. Mindestens ebenso kritisch sieht Frouville die Arbeit des Menschenrechtsrats mit seinem UPR. Letzteres, also die wechselseitige Kontrolle der Staaten selbst über ihr menschenrechtliches Verhalten, sollte aus seiner Sicht die eigentliche Aufgabe des Rats als genuin politischem Organ sein. Weitere Funktionen, die derzeit der Menschenrechtsrat wahrnimmt wie die spezielle Beobachtung bestimmter menschenrechtlicher Themen (durch die Sonderberichterstatter) oder die Weiterentwicklung der menschenrechtlichen Normen und einige andere eher konzeptionell ausgerichtete Funktionen will Frouville hingegen einem ganz neuen Organ, einer „Welt-Menschenrechtskommission“ übertragen, die vielleicht an die allerersten Anfänge der alten Menschenrechtskommission von 1946 erinnert, aber nichts mehr mit der späteren Menschenrechtskommission oder dem Rat zu tun hätte. Sie wäre nämlich keine Staaten, sondern ein Expertenorgan, das direkt von der UN-Generalversammlung einzusetzen wäre. Wie realistisch oder auch zielführend solche Überlegungen sein mögen, dass sie heute von innerhalb des UN-Systems an prominenter Stelle tätigen Personen formuliert werden können, zeigt die Notwendigkeit, aus der Sackgasse politischer Blockaden, die dieses System durchziehen zumindest herauszudenken.
Einen frischen Blick quer durch die so festgefahrenen Kompetenzansprüche der Hauptorgane der UNO wirft auch Lyal Sunga vom Raoul-Wallenberg-Institut in Lund. Wenn es wieder einmal zu schwersten Menschenrechtsverletzungen oder zu Kriegsverbrechen in einem Mitgliedstaat der UNO kommt, stellt sich die Frage, welcher Teil des UN-Systems eigentlich für die Untersuchung der Lage, für Abhilfemaßnahmen und schließlich auch zuständig dafür ist, die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen. Das im Prinzip stärkste Organ, der Sicherheitsrat, der auf z.B. auf die jüngsten Krisen in Libyen und Syrien so unterschiedlich und unberechenbar reagiert hat, ist im UN-System ja für Frieden und kollektive Sicherheit zuständig. Bis in die neunziger Jahre, darauf weist Sunga zu Recht hin, hat der Sicherheitsrat das Wort „Menschenrechte“ oder gar „Völkerstrafrecht“ wie der Teufel das Weihwasser vermieden. Umso abrupter dann die Wendung, die der Sicherheitsrat mit der Schaffung der Strafgerichtshöfe zu Jugoslawien und Ruanda als friedenserhaltende Maßnahmen. Vorangegangen waren Untersuchungskommissionen, die der Generalsekretär ins Leben gerufen hatte. Solche Untersuchungskommissionen hat es seither zu anderen menschenrechtlichen Krisensituationen vom Generalsekretär, vom Sicherheitsrat, und von der Menschenrechtskommission bzw. dem Menschenrechtsrat gegeben. Dazu kommen mittlerweile eventuell Ermittlungen des Internationalen Strafgerichtshofs, teilweise auf Bitten wiederum des Sicherheitsrats. Damit ist nicht nur die Gefahr von parallelen Vorgehensweisen mit letztlich dem gleichen Ziel, dem Schutz der Menschenrechte (und zusätzlich beim Sicherheitsrat der Herstellung des Friedens) gegeben – ein Beispiel wäre die vom Menschenrechtsrat initiierte Internationale Untersuchungskommission für Libyen, über deren Beziehungen zu den Entscheidungen des Sicherheitsrats der Leiter dieser Kommission, Philippe Kirsch, in seinem im Band vertretenen Bericht leider kaum etwas sagt. Es kann auch zu Überschneidungen mit kontraproduktiver Wirkung kommen, etwa durch die unterschiedliche Logik einer Untersuchung durch eine Kommission des Menschenrechtsrats, die in erster Linie auf die Analyse von Ereignissen und Verletzungen menschenrechtlicher Normen gerichtet ist, und einer Vorermittlung des IStGH, der nach individuellen Verantwortlichen sucht. Ob z.B. die Ergebnisse von Missionen des Menschenrechtsrats Beweiskraft vor dem IStGH haben können und sollen, ist nicht klar. Sunga sieht auf jeden Fall den Menschenrechtsrat stärker gefordert, vor allem da, wo der Sicherheitsrat nicht fähig ist einzugreifen.
Das zentrale Instrument des Menschenrechtsrats, das periodische Berichtsverfahren (Universal Periodic Review – UPR) haben Constance de la Vega und Tamara Lewis unter die Lupe genommen. In der Idee des von anderen internationalen Organisationen wie der OECD und der EU übernommen „peer review“ sehen sie ein im Prinzip hervorragendes Instrument, um in einem politischen Organ wie dem Menschenrechtsrat Verbesserungen zu erreichen. Auch im Detail ist ihre Analyse des UPR ungewöhnlich positiv. So fallen ihre Verbesserungsvorschläge recht bescheiden im Hinblick auf hauptsächlich technisch Vorgehensweisen aus, deren Befolgung zweifellos das Verfahren erheblich rationalisieren würde.
Aber auch das andere zentrale Schutzinstrument des Rats, die Sonderverfahren (Special Procedures) wird in zwei Beiträgen ausführlich durchleuchtet. Ingrid Nifosi-Sutton gibt einen historisch-kritischen Überblick über die Entwicklung der Sonderverfahren von der ersten Expertenarbeitsgruppe zur Situation in Südafrika 1967 bis zur Fülle der heute insgesamt 44 Sonderberichterstattern und thematischen Arbeitsgruppen. Tania Baldwin-Pask und Patrizia Scannella, beide von Amnesty International, steigen tief in die seit dem Übergang von der Kommission zum Menschenrechtsrat verstärkt vorangetriebene Diskussion um eine Reformierung dieses „Systems“ der Sonderberichterstatter, das eben kein System ist sondern das Ergebnis immer neuer Einzelreaktionen des Rats auf sichtbar gewordene Probleme. Zusätzlich unübersichtlich wird die Lage dadurch, dass auch der Generalsekretär „Sonderbeauftragte“ für bestimmte Menschenrechtsfragen ernennt. Alle drei Autorinnen sind sich aber einig, dass die Unabhängigkeit der Experten in den Sonderverfahren ein hohes Gut ist, das es gegen zunehmende Versuche, es z.B. durch zweifelhafte „Codes of Conduct“ zu beschneiden, verteidigt werden muss. In unterschiedlicher Gewichtung wird in beiden Aufsätzen auch das Verhältnis der Sonderberichterstatter zu den anderen wesentlichen Säulen des Menschenrechtsrats, dem UPR und den Treaty Bodies angesprochen. Insbesondere das UPR hat bereits erheblich von den Berichten der Sonderverfahren wie auch der Treaty Bodies profitiert, die ja auch ganz offiziell Bestandteil der „Review“ in diesem Verfahren sind.
Neue Herausforderungen für das UN-Menschenrechtsschutzsystem wollte der vorliegende Band zusammentragen. Das ist ihm in außerordentlicher Weise gelungen. Nicht weil hier eine Road Map für die nächsten Jahre vorläge – im Gegenteil, es sind viele, teils kongruente, teils implizit oder ganz offensichtlich widersprüchliche Vorschläge versammelt, die allerdings eines gemeinsam haben: Die Erhaltung und der Ausbau des internationalen Schutzsystems steht bei allen Überlegungen im Vordergrund. Und ein wesentliches Instrument dabei muss eine stärkere Rationalisierung und eine bessere Abstimmung der einzelnen Komponenten dieses Systems sein.
Rainer Huhle
